Predlog Zakona o debirokratizaciji, katerega osnovni cilj je izboljšati stanje v Sloveniji pri administrativnih ovirah in konkurenčnem poslovnem okolju, je predvideval tudi spremembe 57. člena Zakona o prekrških (ZP-1). Varuh človekovih pravic Republike Slovenije (Varuh) je presodil, da gre pri teh spremembah za nedopusten poseg v temeljne ustavne pravice, ki gredo tudi domnevnim storilcem prekrškov, in zmanjšanje njihove pravne varnosti, zato smo na predlog zakona (tudi) v tem delu dali svoje pripombe. Ker so bile predlagane spremembe ZP-1 v nadaljnjem postopku priprave zakona opuščene, smo te svoje pripombe umaknili. Kljub temu menimo, da so naši pomisleki k predlaganim zakonskim spremembam lahko zanimivi za širšo javnost.
Predlagane spremembe 57. člena ZP-1
Uvodoma pripominjam, da pri Varuhu s predvidenimi spremembami 57. člena ZP-1 predhodno nismo bili seznanjeni niti predloga zakona nismo prejeli v medresorsko usklajevanje. V duhu poenostavitev pravnih institutov na področjih iz pristojnosti ministrstev za javno upravo, notranje zadeve, pravosodje, finance, kmetijstva, gozdarstva in prehrane, okolja in prostora, izobraževanja, znanosti in športa ter zdravja je Predlog Zakona o debirokratizaciji v 19. členu predvideval tudi spremembe 57. člena ZP-1. S predlaganimi spremembami naj bi se poenostavila izdaja plačilnih nalogov pooblaščenih uradnih oseb (vseh) prekrškovnih organov (torej ne le policije, ki je sicer največji prekrškovni organ). S spremembo prvega odstavka 57. člena ZP-1 se je predlagalo, da pooblaščena uradna oseba v vseh primerih (razen kadar je treba izdati odločbo o prekršku po 56. členu ZP-1) vedno izda plačilni nalog po prvem odstavku 57. člena ZP-1. Tako bi (po predlogu) pooblaščena oseba prekrškovnega organa plačilni nalog izdala, če:
– prekršek osebno zazna,
– ga ugotovi z uporabo ustreznih tehničnih sredstev ali naprav,
– ga ugotovi na podlagi obvestil in dokazov, zbranih neposredno po kršitvi.
V predlogu zakona je bilo določeno tudi, da se plačilni nalog kršitelju, če je ta navzoč, vroči takoj na kraju prekrška. Ob vročitvi plačilnega naloga se kršitelju hkrati ustno predstavijo storjeni prekršek in dokazi, kar se zaznamuje na plačilnem nalogu. Predlog zakona pa je s črtanjem drugega odstavka 57. člena ZP-1 ukinjal obveznost, da se v primeru ugotovljenega prekrška na podlagi obvestil in dokazov, zbranih neposredno po kršitvi, na kraju, kjer je bil prekršek storjen, kršitelju omogoči, da se osebno izjavi o prekršku po določbah 55. člena ZP-1 in da mora plačilni nalog v tem primeru vsebovati tudi kratek opis prekrška ter kratek povzetek izjave kršitelja o prekršku.
Pripombe Varuha
Predlagane zakonske spremembe smo presodili za nedopustne. Menimo, da je treba pri določanju postopka o prekršku upoštevati naravo prekrškovnega prava kot dela kaznovalnega prava. Tako kot pri kaznivih dejanjih namreč tudi odločanje o prekrških temelji na “obtožbi”. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je “obtožba” sleherni akt, ki je naperjen zoper določeno osebo in na katerega podlagi osebi grozi kazen. V zadevi Flisar proti Republiki Sloveniji (pritožba št. 3127/09) je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice plačilni nalog policije štelo za enakovreden kazenski obtožbi in opozorilo na pomen poštene obravnave storilca prekrška.
Ustaljena ustavnosodna praksa
Nadalje Ustavno sodišče RS opozarja, da je enako kot kazenska sankcija tudi sankcija za prekršek po svoji naravi kazen, ki je namenjena resocializaciji storilca in preprečevanju prihodnjih kršitev (specialna in generalna prevencija). Ne samo izrek zaporne, ampak tudi izrek denarne kazni v postopku o prekršku v končni posledici lahko privede tudi do odvzema prostosti (20.a člen ZP-1). Denarna kazen lahko tudi znatno prizadene premoženjsko sfero kaznovane osebe. Zato je Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-120/97 z dne 18. marca 19996 sprejelo stališče, da morajo biti tudi storilcu v postopku o prekršku zagotovljena vsa temeljna jamstva poštenega postopka. Opozorilo je, da za postopke, v katerih se v posameznih primerih odloča o uporabi kaznovalnega ukrepa, veljajo tudi jamstva iz 29. člena Ustave Republike Slovenije (URS),7 ki pomembno strožijo ustavnoprocesna jamstva, izhajajoča iz 22., 23. in 25. člena URS. Raven zagotovljenih pravic je sicer lahko v primeru lažjih kršitev z manj hudimi posledicami za kaznovano osebo nižja od tiste, ki je zagotovljena v kazenskem postopku, vendar ne na škodo enakega varstva pravic iz 22. člena URS. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo namreč ta zagotavlja vsakomur enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Bistvena vsebina pravice iz 22. člena URS pa je po stališčih Ustavnega sodišča prav v tem, da posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici, ter možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev o njegovi pravici. Pravica do izjave, ki temelji na spoštovanju človekove osebnosti in dostojanstva (34. člen URS), stranki torej zagotavlja, da jo bo organ (v primeru postopka o prekršku je to pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa oziroma sodišče) obravnaval kot aktivnega udeleženca postopka in ji omogočil učinkovito obrambo pravic ter s tem možnost, da aktivno vpliva na odločitev v zadevi, ki posega v njen pravni položaj.
Tudi po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice je pravica stranke do seznanitve z vsemi dokazi in stališči, ki so sodišču predložena z namenom, da bi vplivala na odločitev v zadevi, in do izjave o njih eden od bistvenih elementov pravice do poštenega postopka iz prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V odločbi št. Up-319/10, U-I-63/10 je Ustavno sodišče zato že odločilo, da gre za kršitev 22. člena URS, če sodišče pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo v prekrškovnem postopku kršitelju ne omogoči, da se seznani z opisom dejanskega stanja in se o njem izjavi. Ustavno sodišče je prav tako odločilo, da gre za kršitev navedenega jamstva, če sodišče kršitelju ne omogoči sodelovanja pri zaslišanju prič, in hkrati za kršitev 29. člena URS, če kršitelju ne omogoči soočenja z obremenilnimi pričami. Pri tem je izhajalo iz stališča, da mora biti tudi v prekrškovnem postopku kršitelju zagotovljena pravica do izjave o vsem procesnem gradivu, ki bi utegnilo vplivati na njegov pravni položaj. To stališče je URS ponovilo v še več drugih odločbah, npr. št. Up-965/11 in št. Up-497/14. Končno ne gre spregledati, da tudi Listina Evropske unije o temeljnih pravicah v 41. členu določa pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnegakoli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene.
Možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah
Upoštevajoč navedeno, menimo, da je z vidika poštenega postopka nujno, da ima vsaka oseba, ki naj bi bila storilec prekrška, sploh možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah očitanega ji prekrška. Tudi osebi v postopku o prekršku je treba zagotoviti temeljna jamstva poštenega postopka, ki se kaže tudi v tem, da ji je dana ustrezna in zadostna možnost, da zavzame stališče tako glede dejanskih kot tudi glede pravnih vidikov nanjo naslovljenega očitka prekrška ter predlaga dokaze v svojo korist in se seznani z morebitnimi obremenjujočimi dokazi. Le tako je možno tudi celovito oceniti dejansko stanje konkretnega obravnavanega dogodka in seveda morebitno odgovornost posameznika za prekršek. Vsi prekrškovni organi so namreč dolžni po resnici in popolnoma ugotoviti vsa dejstva, pomembna za odločitev o prekršku. Po drugem odstavku 55. člena ZP-1 so ob ugotovitvi oziroma obravnavanju prekrška in še pred izdajo odločbe o prekršku (56. člen) kršitelja dolžni obvestiti o prekršku in ga poučiti:
– da se lahko izjavi o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška, da pa tega ni dolžan storiti niti ni dolžan odgovarjati na vprašanja, če se bo izjavil ali odgovarjal, pa ni dolžan izpovedovati zoper sebe ali svoje bližnje,
– da mora navesti vsa dejstva in dokaze v svojo korist, ker jih sicer v postopku ne bo več mogel uveljavljati.
ZP-1 določa, da ta pouk in izjavo kršitelja prekrškovni organ vnese v zapisnik ali uradni zaznamek. Vsebina zapisnika oziroma uradnega zaznamka se kršitelju prebere in se mu vroči prepis, kar kršitelj potrdi s svojim podpisom. Če kršitelj vročitve noče potrditi s podpisom, se to zaznamuje na zapisniku oziroma uradnem zaznamku. Če pa se kršitelj ni mogel osebno izjaviti o prekršku ali mu ni bilo mogoče dati obvestila in pouka po določbah drugega odstavka tega člena, mora prekrškovni organ pred izdajo odločbe o prekršku kršitelja pisno obvestiti o prekršku in ga poučiti o pravicah iz drugega odstavka tega člena ter da se lahko pisno izjavi o dejstvih oziroma okoliščinah prekrška v petih dneh od vročitve obvestila. ZP-1 določa tudi, da se odločba o prekršku ne more opirati na izjavo kršitelja, če ta ni bil poučen o pravicah iz drugega odstavka tega člena ali če dani pouk ni vpisan v zapisnik ali v uradni zaznamek oziroma v pisno obvestilo iz prejšnjega odstavka.
Če ni opisa prekrška, kršitelj ne ve, katero njegovo ravnanje mu je očitano
Tako menimo, da morajo biti te obveznosti upoštevane tudi pri izdaji plačilnega naloga, še posebej pri izdaji plačilnega naloga na podlagi obvestil in dokazov, zbranih neposredno po kršitvi. Zato nismo mogli slediti obrazložitvi predvidenih sprememb 57. člena ZP-1, da se predlaga, da policist v vseh primerih (razen v primeru izdane odločbe o prekršku po 56. členu ZP-1) “vedno izda plačilni nalog po prvem odstavku 57. člena ZP-1, torej brez izjave kršitelja in brez opisa prekrška”. Če plačilni nalog ni opremljen tudi z opisom prekrška, se zastavlja vprašanje učinkovitosti dostopa do pravnega sredstva po 25. členu URS, saj posameznik v takšnem primeru niti ne bo seznanjen, s katerim svojim ravnanjem naj bi storil očitani prekršek. Vprašljivo je tudi sklicevanje na to, da je pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena URS varovana naknadno v postopku sodnega varstva,8 saj je v obstoječi pravni ureditvi postopka o prekršku zahteva za sodno varstvo namenjena predvsem preizkusu odločbe prekrškovnega organa in je v tem okviru odločanje sodišča o zahtevi za sodno varstvo primerljivo z odločanjem drugostopenjskega organa o pravnem sredstvu, ne pa ugotavljanju dejstev oziroma okoliščin prekrška. Sicer pa to prinaša tudi nevarnost dodatnih obremenitev za sodišče in zato ne zasleduje osnovnega cilja predlaganega zakona, ki je izboljšanje učinkovitosti poslovanja organov v naši državi.
Sklep
Po napovedih pripravljavca predloga zakona bi se s predlaganimi spremembami bistveno razbremenilo delo policistov, s čimer bi se skrajšal tudi čas obravnave prekrškov. Gre sicer za legitimen cilj, ki zasleduje hitro in ekonomično odločanje pri izdaji plačilnih nalogov, vendar se po presoji Varuha ob tem ne bi smela spregledati potreba po zagotovitvi temeljnih jamstev poštenega postopka. Zlasti pa predlagane spremembe ne utemeljujejo navedbe, da postopki ugotavljanja prekrškov po drugem odstavku 57. člena ZP-1 pri policistih predstavljajo veliko težavo, češ da morajo poleg ugotavljanja elementov prekrška po posameznem materialnem predpisu po uradni dolžnosti skrbeti, da kršitelju zagotavljajo vse procesne pravice v obsegu in na način, ki ga določa zakon. Zato je tudi prav, da so bile napovedane zakonske spremembe v postopku priprave zakona opuščene. Menimo, da bi bilo treba izzive, s katerimi se policisti nedvoumno srečujejo, saj je policija zaradi epidemije postala nadzorni in prekrškovni organ za veliko predpisov, katerih prekrški so določeni v 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih, reševati na druge, primernejše načine, ne pa z nedopustnimi posegi v zagotovljene ustavne pravice. (Ivan Šelih, univ. dipl. pravnik, namestnik varuha pri Varuhu človekovih pravic RS – Sodna praksa)
